Информационный материал о реализации специализации за 2016 год
Наименование темы специализации: Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства РФ хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги по транспортировке газа по трубопроводам (ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ) (в т. ч. в части препятствий доступу иным хозяйствующим субъектам на рынок работ по присоединению объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе путем необоснованного отказа в выдаче заказчикам разрешений на присоединение объектов к своим газовым сетям).
Краткое описание основных достижений (результатов) территориального органа в реализации темы специализации:
- по инициативе Воронежского УФАС России в Правительстве Воронежской области состоялись слушания по итогам проведения которых была создана рабочая группа по разработке «дорожной карты» по газоснабжению Воронежской области, содержащей перечень мероприятий, направленных на развитие конкуренции и оптимизацию административных процедур на рынке газоснабжения (Распоряжение Правительства Воронежской области от 22.03.2016 г. № 139-р);
- по запросу центрального аппарата ФАС России Воронежским УФАС России выдано экспертное заключение по теме специализации, в отношении принятого Удмурдским УФАС России решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства;
- Воронежским УФАС России сформирована положительная практика применения антимонопольного законодательства на рынке услуг по транспортировке газа, направленная на прекращение и недопущение необоснованного уклонения газораспределительной организации от выдачи технических условий на присоединение одной газораспределительной сети к другой технологически связанной сети инженерно-технического обеспечения. Такая практика может быть полезна и использована в других территориальных органах соответствующих субъектов РФ.
В рамках работы по специализации Воронежским УФАС России выработан прецедентный правовой подход к применению специализированного (отраслевого) законодательства, регулирующего вопросы подключения одной проектируемой газораспределительной сети к другой действующей сети, исключающий монополизацию газораспределительной организации на строительство указанной сети и присоединение к ней потребителей. Подобный подход, по нашему мнению, может быть использован в других территориальных органах соответствующих субъектов РФ при рассмотрении аналогичных дел.
Выдача газораспределительной организацией технических условий на подключение проектируемой газораспределительной сети к действующему технологически взаимосвязанному газопроводу, независимо от статуса заявителя, должна осуществляться в соответствии с Правилами определения и предоставления технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 г. № 83 (далее — Правила № 83).
Воронежским УФАС России на основании заявления ООО «ВоронежТехноГазСервис» в отношении ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 10 Федерального закона «О защите конкуренции», выразившемся в необоснованном уклонении от выдачи технических условий на присоединение к газораспределительному проводу ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» проектируемой газораспределительной сети ООО «ВоронежТехноГазСервис», что привело к ущемлению его интересов.
При рассмотрении данного дела было установлено, что в целях исполнения соглашения, заключенного между ООО «ВоронежТехноГазСервис» и гражданином о взаимодействии и сотрудничестве при строительстве газопровода высокого и низкого давления, ООО «ВоронежТехноГазСервис» подало в адрес ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» заявку о подключении сетей газопотребления к действующему газораспределительному газопроводу, который эксплуатируется ОАО «Газпром газораспределение Воронеж».
Газораспределительная организация уклонилась от выдачи технических условий по заявке ООО «ВоронежТехноГахСервис», сообщив о несоответствии данной заявки пункту 8 Правил № 83. Кроме того, ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» указало на необходимость самостоятельного обращения гражданина-контрагента ООО «ВоронежТехноГазСервис» по соглашению с заявкой в соответствии с Правилами подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.12.2013 № 1314 (далее - Правила № 1314).
Позиция ОАО «Газпром газораспределение Воронеж», в рассматриваемом деле, фактически сводилась к невозможности применения положений Правил № 83, поскольку, по мнению газораспределительной организации, к возникшим между ООО «ВоронежТехноГазСервис» и ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» правоотношениям должны применятся исключительно Правила № 1314.
Таким образом, газораспределительная организация пыталась доказать свое монопольное право на строительство газораспределительной сети и присоединение к ней потребителей.
Между тем, указанная позиция ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» была признана Воронежским УФАС России необоснованной в связи со следующим.
В соответствии с частью 10 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение (технологическое присоединение), а также порядок подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения может устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Правительством РФ были утверждены Правила № 83, которые являются специальным нормативным правовым актом, регулирующим порядок определения и предоставления технических условий на подключение к газораспределительным сетям.
Из системного толкования положений Правил № 83, а именно: абзаца 2 пункта 1, пункта 2, пункта 8 Правил № 83 следует, что организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (в рассматриваемом случае ОАО «Газпром газораспределение Воронеж»), обязана определить и предоставить технические условия для:
1) органов местного самоуправления либо правообладателей земельных участков в случае подключения строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;
2) иных лиц, в том числе и вышеуказанным, если в результате строительства (реконструкции) сетей инженерно-технического обеспечения либо оборудования по производству ресурсов требуется подключение к технологически связанным сетям инженерно-технического обеспечения.
Правила № 1314 определяют порядок подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения проектируемых, строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных к сетям газораспределения только объектов капитального строительства, которыми используется (а не через которые транспортируется) газ, поступающий из сети газораспределения.
При этом, порядок подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения проектируемых, строящихся, реконструируемых или построенных других газораспределительных сетей обеспечения Правилами № 1314 не регулируется и не предусмотрен. Данные процедуры урегулированы именно Правилами № 83.
В рассматриваемом случае, ООО «ВоронежТехноГазСервис» как лицо, намеревающееся проектирование и строительство сети инженерно-технического обеспечения, реализовало свое право на обращение с запросом о выдаче технических условий на присоединение проектируемой сети газораспределения к действующему газораспределительному газопроводу в организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения - ОАО «Газпром газораспределение Воронеж», в соответствии с абзацем 2 пункта 1 Правил № 83.
Кроме того, право гражданина – собственника земельного участка (контрагента ООО «ВоронежТехноГазСервис») на обращение в ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» с заявлением о подключении к газораспределительным сетям объекта капитального строительства в соответствии с Правилами № 1314, не исключает возможность ООО «ВоронежТехноГазСервис» на самостоятельное обращение с запросом о выдаче технических условий подключения к газораспределительным сетям проектируемой сети газопотребления в соответствии с Правилами № 83.
При указанных обстоятельствах решением Комиссии Воронежского УФАС России действия ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» по необоснованному уклонению от выдачи ООО «ВоронежТехноГазСервис» технических условий на присоединение проектируемой сети газораспределения к действующему газораспределительному газопроводу высокого давления, что привело к ущемлению интересов ООО «ВоронежТехноГазСервис», были признаны злоупотреблением доминирующим положением и нарушением части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции. Также по результатам рассмотрения дела были выданы предписание о прекращении злоупотребления доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а также предписание о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.
ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» оспорило указанные решение и предписания Воронежского УФАС России в судебном порядке.
Однако решением арбитражного суда Воронежской области, постановлением девятнадцатого арбитражного апелляционного суда, постановлением арбитражного суда Центрального округа было отказано в удовлетворении требований ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» о признании незаконными решения и предписаний Воронежского УФАС России (Дело № А14-402/2016).
При этом суд кассационной инстанции указал, что уклонение ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» от выдачи ООО «ВоронежТехноГазСервис» технических условий со ссылкой на то, что последний, не является правообладателем земельного участка или органом местного самоуправления, свидетельствует о наличии в действиях Общества злоупотребления доминирующим положением и нарушением ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, а также имеет своим результатом ущемление интересов ООО «ВоронежТехноГазСервис», поскольку данный хозяйствующий субъект фактически лишен действиями Общества права на технологическое присоединение своих проектируемых газораспределительных сетей к технологически связанным газораспределительным сетям ОАО «Газпром газораспределение Воронеж» и, как следствие, права на осуществление предпринимательской деятельности, связанной с оказанием услуг по транспортировке газа, включая строительство газораспределительных сетей и технологическое присоединение потребителей к своим сетям.
14.09.2016 г. распоряжением Правительства РФ № 1938-р утверждены изменения, которые вносятся в план мероприятий («дорожную карту») «повышение доступности энергетической инфраструктуры» (далее - Изменения).
В соответствии с п. 2 Изменений раздел 2 указанной «дорожной карты» дополняется, в том числе подразделом IX «Совершенствование правил технологического присоединения к сетям газораспределения и создание условий сокращения сроков и этапов технологического присоединения». Пунктом 50 данного подраздела предусмотрено внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 г. № 83 «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения» (далее – Правила № 83) с целью исключения регулирования процесса газоснабжения.
Таким образом, при принятии указанных изменений, регулирование отношений, связанных с подключением одних газораспределительных сетей (при их строительстве или реконструкции) к другим технологически связанным газораспределительным сетям из Правил № 83 будет исключено.
При этом указанные отношения не регулируются и Правилами подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30.12.2013 № 1314 (далее - Правила № 1314), поскольку данными правилами порядок подключения (технологического присоединения) проектируемых, строящихся, реконструируемых или построенных газораспределительных сетей одной организации к сетям газораспределения другой организации не предусмотрен.
Правила № 1314 предусматривают лишь порядок подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения проектируемых, строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных к сетям газораспределения объектов капитального строительства, которыми используется (а не через которые транспортируется) газ, поступающий из сети газораспределения. При этом заявителями, которые вправе обращаться в газораспределительную организацию за подключением указанных объектов, согласно Правилам № 1314, могут быть только правообладатели земельных участков на которых находятся такие объекты.
В связи с этим, внесение запланированных изменений в Правила № 83 никоим образом не будет способствовать реализации достигаемой указанными изменениями цели - совершенствованию законодательства, а, напротив, приведет к возникновению правового пробела в нормативном регулировании — отсутствию порядка технологического присоединения сети газораспределения одной газораспределительной организации к аналогичным сетям другой газораспределительной организации.
Кроме того, отсутствие указанного порядка приведет к необоснованному наделению исключительным монопольным правом газораспределительных организаций, эксплуатирующих действующий газопровод (как правило входящие в одну группу лиц «Газпром») на строительство новых сетей газораспределения и присоединение к ним потребителей.
Особый порядок взаимного подключения сетей инженерно-технического обеспечения необходим для их эффективного развития и существует практически во всех сферах естественной монополии, для которых характерно наличие единой общероссийской системы (например, электроснабжение).
Таким образом, по нашему мнению, исключение из Правил № 83 порядка подключения одних газораспределительных сетей (при их строительстве или реконструкции) к другим технологически связанным газораспределительным сетям является нецелесообразным.
С учетом изложенного, учитывая, что ФАС России является одним из разработчиков акта Правительства РФ о внесении изменений в «дорожную карту», Воронежское УФАС России считает необходимым просить ФАС России инициировать одновременно с внесением изменений в Правила № 83 изменения в Правила № 1314, предусматривающие включение в данные Правила положений, регулирующие порядок подключения одних газораспределительных сетей (при их строительстве или реконструкции) к другим технологически связанным газораспределительным сетям.