О совершенствовании организации работы ФАС России с судебными инстанциями и развитии правоприменительной практики

Важная особенность сегодняшнего состояния работы по развитию рыночной экономики в России заключается в том, что на формирование рыночной среды и, соответственно, рыночных отношений определяющее влияние оказывают:
   • действия федеральных органов исполнительной власти (в том числе по нормативному правовому обеспечению), определяющие позицию государства в решении конкретных проблем;
   • правоприменительная практика, способствующая развитию, а не препятствующая и тормозящая рыночные процессы.
Имеющиеся в настоящее время результаты по указанным направлениям, на наш взгляд, нельзя признать приемлемыми, позволяющими обеспечить в целом успешное экономическое развитие. К сожалению, для первого характерно затягивание сроков разработки, принятия необходимых нормативных правовых документов. Второе же часто блокируется позицией судов.
Характерным примером, иллюстрирующим ситуацию, которая вызывает серьезное беспокойство Воронежского УФАС России, является следующий.
Воронежским УФАС России на основании заявления одного из грузоотправителей (ЗАО «Ольшанский карьер») в отношении ОАО «РЖД» было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства и злоупотреблении доминирующим положением в части экономически и технологически необоснованного отказа от оказания услуг по перевозке грузов железнодорожным транспортом общего пользования.
При рассмотрении дела установлено, что в 2007 году ОАО «РЖД» создана дочерняя структура ОАО «Первая грузовая компания», которой было передано 1 /3 подвижного состава ОАО «РЖД» (около 200 ООО вагонов/полувагонов).
С указанного момента на рынке услуг по перевозке грузов железнодорожным транспортом общего пользования обострилась ситуация с перевозкой грузов в вагонах перевозчика (ОАО «РЖД»).
В частности, направляемые грузоотправителями заявки на перевозку грузов в ряде случаев необоснованно отклоняются ОАО «РЖД» со ссылкой на отсутствие у него технологической возможности (необходимого подвижного состава), что в результате приводит к фактическому отказу перевозчика от оказания услуг по перевозке грузов железнодорожным транспортом общего пользования.
Между тем Федеральным законом «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» предусмотрено, что в число основных принципов функционирования железнодорожного транспорта в Российской Федерации включаются развитие конкуренции и становление развитого рынка услуг железнодорожного транспорта, а также доступность, безопасность и качество оказываемых услуг.
В соответствии со статьей 12 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», перевозчик обязан владеть железнодорожным подвижным составом для осуществления перевозок на праве собственности или ином праве.
Статьей 11 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» предусмотрен исчерпывающий перечень оснований, в соответствии с которыми перевозчик имеет право отказать в согласовании заявки на перевозку грузов, в том числе и такое основание, как обоснованное отсутствие технических и технологических возможностей осуществления перевозки.
Перечень критериев технических и технологических возможностей осуществления перевозки, отсутствие которых является для перевозчика и владельца инфраструктуры основанием отказа от согласования заявки, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.
Однако до настоящего времени указанный перечень критериев не утвержден федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, что, на наш взгляд, дает возможность субъекту естественной монополии - ОАО «РЖД» по своему усмотрению (в
ряде случаев не основываясь на законе) определять основания для отказа либо частичного согласования заявок грузоотправителей на перевозку грузов железнодорожным транспортом общего пользования.
Для предупреждения указанных действий ФАС России выдано предписание ОАО «РЖД» и ОАО «Первая грузовая компания» о недопущении необоснованного отказа в удовлетворении заявок грузоотправителей на перевозку грузов в подвижном составе (вагонах) перевозчика. Одновременно в данном предписании указано, что в случае отсутствия у ОАО «РЖД» собственных вагонов оно обязано обеспечить перевозку грузов вагонами своей дочерней организации - ОАО «Первая грузовая компания».
Воронежским УФАС России действия ОАО «РЖД» по экономически и технологически необоснованному отказу ЗАО «Ольшанский карьер» от оказания услуг по перевозке грузов железнодорожным транспортом общего пользования были признаны злоупотреблением доминирующим положением и нарушением антимонопольного законодательства (ч. 1 ст. 10 ФЗ «О защите конкуренции»).
Одновременно ОАО «РЖД» выдано предписание об обеспечении согласования заявок грузоотправителя и оказания услуг по перевозке грузов железнодорожным транспортом общего пользования.
Арбитражные суды первой и кассационной инстанции признали действия ОАО «РЖД» по отказу в согласовании заявок грузоотправителя на перевозку грузов и оказание услуг по перевозке грузов железнодорожным транспортом общего пользования, несмотря на нарушение требований законодательства в сфере железнодорожного транспорта и выданное ФАС России предписание допустимыми и не нарушающими антимонопольное законодательство.
Таким образом, арбитражный суд, проигнорировав то обстоятельство, что рынок услуг по перевозке грузов железнодорожным транспортом общего пользования находится в состоянии естественной монополии, фактически предоставил ОАО «РЖД» неограниченные возможности без какого-либо обоснования (экономического, технологического и т. д.) по своему усмотрению отказать отдельным грузоотправителям в перевозке грузов железнодорожным транспортом общего пользования, тем самым ущемляя интересы последних и злоупотребляя своим доминирующим положением на указанном товарном рынке.
Арбитражные суды не просто «закрыли глаза» на явное нарушение антимонопольного законодательства, но и, что самое опасное, по мнению Воронежского УФАС России, полностью одобрили (признали допустимым) злоупотребление доминирующим положением ОАО «РЖД» и, таким образом, еще и поощрили подобные незаконные действия субъекта естественной монополии. Указанная позиция судов находится в прямом противоречии с положениями специального законодательства РФ в области железнодорожных перевозок, а именно Федеральным законом ««О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».
Невольно возникает вопрос: о каком же развитии конкуренции и становлении развитого рынка услуг железнодорожного транспорта в России может идти речь, а уж тем более о доступности оказываемых ОАО «РЖД» услуг, если арбитражные суды принимают такие решения?
Подтверждением указанной позиции может служить, например, и следующая публикация. «...В июне 2007 года в ФАС России был передан проект критериев отказа перевозчика от выполнения заявки на перевозку грузов. Среди критериев был и знаменитый пункт, разрешавший отказ в перевозки в случае отсутствия у ОАО «РЖД» специализированного подвижного состава. ФАС России не согласилась со всеми 10 критериями отказа. Мы полагаем, что они, во-первых, не отвечают интересам грузоотправителя, а во-вторых, искажают само понятие «перевозчик». Такого же мнения придерживается и Министерство транспорта. ОАО «РЖД» работает на условии публичного договора, что как раз и подразумевает обязанность данной компании, пока что единственной, имеющей статус перевозчика, принимать заявку от любого грузоотправителя. Публичный договор означает, что в соответствии с ним должен быть обслужен каждый обратившийся. Это отражено в Гражданском кодексе (статьи 421, 426 и прочие)...» - Нежинская А. Никому никогда не отказывай! // РЖД-Партнер. - 2008. - № 10 (134). - С. 48-50.
Важным является и то обстоятельство, что юридическая необоснованность судебных решений ведет к серьезным негативным последствиям экономического характера. Так, в 13 номере газеты «Коммерсантъ «Черноземье» от 27.01.2010 года опубликована статья «ЮВЖД подсчитала убытки», в которой указывается на снижение объемов погрузки на Юго-Восточной железной дороге. Вынесенные решение и предписание Воронежского УФАС России были как раз направлены на удовлетворение всех заявок на перевозку грузов, что в конечном итоге обеспечило бы и соответствующие объемы перевозок для ОАО «РЖД».
Интересно и то, что ОАО «РЖД», несмотря на позицию арбитражных судов, признало правильность подхода Управления в указанном вопросе, и в течение 2009 г. (после вынесения решения и предписания Воронежского УФАС России), по информации ЗАО «Ольшанский карьер» (от 08.02.2010 г. исх. № 8/95), не допустило ни одного факта отклонения либо «урезания» заявок данного грузоотправителя.
В настоящее время Воронежское УФАС России обратилось с заявлением в Высший Арбитражный Суд РФ о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Воронежской области и постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа.
К сожалению, рассмотренный пример далеко не единичен. Подобные ситуации часто возникают и в других территориальных управлениях при рассмотрении дел в судах различных инстанций. В ряде случаев решения апелляционных судов представляют «ксерокс» решения первой инстанции, практически невозможно получить определение Высшего Арбитражного Суда о передаче дела на рассмотрение в президиум Суда.
На наш взгляд, ситуация очень серьезная и тревожная, требующая адекватных мер. Считаем, что к числу таких мер должны относиться и меры ФАС, в том числе по совершенствованию организационной работы, такие как введение специального отдела в правовом управлении центрального аппарата по работе с судами кассационной инстанции и ВАС, проведение семинаров-совещаний руководящих работников ТУ совместно с арбитражными судьями и другие. Не организовав на должном уровне эту работу, мы тем самым поставим под удар весь процесс антимонопольного контроля и развития конкуренции на товарных рынках.

Владимир Рохмистров, Сергей Михин, Владимир Шамрай, журнал «КОНКУРЕНЦИЯ и РЫНОК», № 1 (45), март 2010г.